小议政府建筑供给_公共管理的话语分析
政府建筑， 即指政府部门日常办公之用的各类建筑物。不难理解， 很多公众感知政府很可能先从政府建筑而非政府官员开始， 即如认识和评价某人通常从其外貌和穿着开始。也正由于此，政府改革若仅仅以政府官员及其工作流程为对象， 而忽略了作为政府形象重要标识的政府建筑， 这样的改革难以取得全面的成功。步入20世纪60、70年代以来， 传统官僚制政府正面临着空前的效率危机。由此， 20 世纪末西方国家一场轰轰烈烈的新公共管理改革发生了。改革力图借助市场力量打造！ 企业家政府改善政府管理效率。然而单纯这样的努力并不令人满意， 正如思想家们所鼓吹的那样， 改革在增进效率的同时， 还应注意到各种价值例如公平、民主和参与价值的嵌入， 从而将仅仅满足于张扬工具理性的新公共管理运动进一步推进到一个全新的阶段或范式 公共管理。也正是基于公共管理的语境， 笔者主张， 既应通过持续创新推动政府官员及其管理方式发生有利于效率改观和价值显现的变化， 而作为政府形象重要体现的政府建筑在供给和设计时， 也同样应坚持效率导向， 并努力渗入公平、民主和参与等价值考量的内容。
一、政府建筑供给： 效率的诉求
传统官僚制机构曾一度标榜其效率至上的理性设计， 然而具有嘲讽意味的是， 人们对官僚制机构公共物品供给的低效率却已经到了忍无可忍的地步。透过公共选择学者的视角， 原因可以归纳为[ 1] :
（一） 政府具有扩大公共物品供给的倾向
这是因为， 1. 政治家和官僚们现行的报酬制度并不与公共物品的供给效率相关， 他们只需提出问题， 制定解决方案， 而并不对结果负责，所以常常谋求公共物品的增加。2. 官僚机构具有预算最大化的倾向。他们常常以本机关的预算最大化为追求目标， 以为公众提供公共物品为由向议会索要更多的经费。而由于官僚的永业性及他们对信息的垄断， 他们也容易说服议会， 获得成功， 形成公共产物的！ 过剩？ 供应。
（二） 政府对具有长期效益的公共物品往往供给不足
在西方国家， 选举上台的政治家任期有限，时间贴现率很高， 因而在决策中的时间偏好是更注重现在， 体现在公共物品供给上， 则是具有短期效益的物品过量， 具有长期效益的物品不足。而在当前我国， 同样可以视作政治市场中的! 经济人？ 的各级政府官员， 在压力型体制下为顺利获得升迁， 并满足各种私益需要， 在任期内也常常热衷于举办各种具有短期效应的！ 政绩工程？, 而较少考虑辖区长远发展和生态环境的承受能力。
（三） 政府缺乏提高供给效率的动力
原由是， 1. 公共物品的生产成本与收益是分离的， 而且公共物品的实际产出和效益难以测量， 这就使得政府官员严重缺乏降低公共物品成本、实现利润的意识。2. 政府独家垄断了公共物品的供给。
政府建筑实际上也是由政府所供给的公共物品之一。不过， 相比国防、公共交通、环保等可以直接用于公众消费的公共物品而言， 政府建筑作为公共物品则具有间接消费型公共物品的性质。对于公众而言， 其独特的使用价值在于可以作为供给各种直接消费型公共物品的前提条件。事实上， 传统官僚制机构不仅在生产直接消费型的公共物品时常常陷入低效的境地， 供应政府建筑这样的间接消费型公共物品也同样如此， 这在当前我国各级政府表现得尤为明显。诸如盲目扩张政府建筑规模和用地面积， 在建筑材料的选择上过于考究， 在建筑装潢上则大肆铺张浪费； 片面强调政府建筑作为城市标志和经济！ 推进器？的功能， 从而一味求！ 高？、求！ 大？、求!异？； 将政府建筑当作身份和级别的炫耀， 从而不恰当地追求奢华； 在政府建筑生产过程中，官员与建筑商私下合谋， 暗箱操作， 以！ 豆腐渣工程？ 套取公共资产##诸如此类现象， 可谓不胜枚举。
针对政府建筑在设计和建造过程中出现的上述种种无效率现象， 笔者建议采取以下措施：
（一） 构造政府建筑供给的监督机制
是否决定上马某一项目的政府建筑， 应主要坚持四个方面的衡量标准： 一是该项目是否实属改善办公条件所必需， 而该项目投入运营也确实可以起到预期的作用； 二是该项目交付使用后，是否确实可以为公众提供更为便捷、高效的服务； 三是现有政府财政状况下， 是否足以承受这一项目； 四是即使满足以上三方面的标准， 还应考虑该项目的投产和使用是否具备足够的合法性资源 在公众也即纳税人心理可以承受的范围之内。
对于政府机关建造某项政府建筑的动议， 应围绕上述四个标准， 完善和加强体制内外的监督环节和措施： 1. 体制内的代议机关发挥自身法定监督职能。听取该项政府建筑倡议方的意见或报告； 对其作详细、严格的咨询或质询； 举办有关该项目的充分包容专家和公民意见的具有广泛代表性的听证会； 统合审计机关密切关注业已实施的财政预算执行情况， 从而施以预算的硬约束。2. 体制外的新闻媒体发挥舆论监督作用。
例如通过媒体尤其是网络媒体对于启动某项政府建筑建设的主张或决定给以评头论足， 向公众及时传输相关信息， 并广泛表达公众的各种批评和建议。
（二） 稳健推进政府建筑供给的民营化
民营化方案有吸引力的方面是其可促进竞争。从理论上讲， 竞争对有效生产和有效价格具有强有力的刺激作用。？[ 2 ] 也正由于此， 政府建筑的供给同样可以引入在新公共管理运动中大放异彩的民营化模式， 以便提高供给效率。政府建筑供给的民营化即采取将政府建筑的！ 提供？
职能与！ 生产？ 职能分离的办法， 提供职能作出政府建筑供给的决定， 仍由政府来承担； 但是， 生产职能 政府建筑的直接供应则可以外包方式交由私人组织来完成。
然而也应注意到， 政府建筑生产的合同外包行为会出现很多问题。例如招标的竞争性程度不足； 合同细则过于详细加剧了绩效衡量的复杂性； 最为严重的问题莫过于！ 政府合同与腐败是老朋友？[ 3 ], 诸如招标中的舞弊行为， 政府官员通过吃拿回扣和接受贿赂来暗中帮助企业（甚至是资质不合格企业） 取得合同并降低合同标准等等， 这些现象俯拾皆是。对于政府建筑民营化进程中可能出现的这些风险， 作为发包方的政府就应做到： 提高招标环节的竞争性， 努力做到公正、公开、透明； 所签订的外包合同细则力求做到清楚、全面， 但不宜过于详细； 合同一旦生效， 必须进行系统的绩效监测， 包括委托公信力良好的建筑监理企业作出监理， 政府安全生产部门实地观测、检查作业流程， 以及开展民意测评、信访接待等； 尤其要从完善相应法律法规入手， 对民营化过程中的政府官员行为进行有效约束和监督， 一旦存在舞弊行为， 坚决给以惩处。
（三） 树立政府建筑供给的理性文化观念
当前我国各级政府建筑的低效率供给， 也体现出政府官员一些非理性心理在作怪， 包括： 1.受传统建筑文化的影响， 盲目攀比政府建筑的高大、威猛、华丽。古代中国社会， 先民频遭自然灾害的侵袭却又无力降服， 渐至产生恐畏心理，历代统治者遂借此将雷电等各种令人敬畏的自然意象附着于建筑， 追求政府建筑的高大、华美、威严， 并在其上装饰狞厉兽面， 进而呈现雷霆万钧的大壮之势， 既可以震慑百姓， 亦可表明自己的高贵身份。这样的政府建筑风格和追求传承至今， 影响了很多政府官员对政府建筑的审美需求。2. 过度赋予政府建筑以经济功能。可以理解却又耐人寻味的现象是， 很多欠发达地区由于二、三产业难以安置太多就业人口， 政府产业遂畸形发达起来， 政府机构规模和从业人员大肆扩张， 政府建筑也随之呈现蔓延、扩张之势。对此， 很多政府主要官员无论情愿与否， 通常会选择默认或支持。另外， 更有很多官员将政府建筑的大兴土木以及极尽奢华当作宣传本地区招商形象的重要手段。所有这些， 实际上均很不恰当地让政府建筑承载了过多的经济功能。
文化观念的调适和改造对于避免政府建筑过多消耗各类资源， 进而提高政府建筑供给效率将具有非同寻常的意义。为此， 既可以考虑在对政府官员进行行政伦理教育时添加这方面的相关内容， 积极倡导节俭、务实、别致的政府建筑伦理； 同时， 对政府建筑生产过程中的节约行为也应给以有吸引力的奖励以及宣传推广， 并与官员的考核、晋升紧密联系， 以此来推动和引导良性政府建筑风气的形成。
二、政府建筑供给： 价值的嵌入
传统官僚制行政奉行价值中立原则， 坚持效率导向， 将工具理性推向极端， 放弃对价值理性的追求， 从而导致对公平价值的缺失、对民主价值的背叛以及对参与价值的损害[ 4] .当代风起云涌的公共管理改革中， 几个主要的思想流派遂就此对官僚制作出了批判， 进而纷纷倡导公共行政的价值重塑： （一） 新公共行政一如既往， 要求重塑公平价值， 认为公共行政要致力于实现社会公平， 尤其要！合理地分配公共物品和服务，要代表那些没有渠道参与公共政策过程的人， 要追求公共的利益或更大的善？[ 5] .新公共行政还特别强调要致力于实现与生态问题有关的代际公平。（二） 制度分析学派重点强调了民主价值的重塑： 拆卸由于垄断信息进而垄断权力而造成腐败多如牛毛、效率却十分低下的大规模官僚机器， 代之以交叠管理、权力分散、体现多中心治理和政府、企业以及公民合作生产的民主制公共行政。（三） 新公共服务与后现代公共行政共同强调了参与价值的重塑。前者主张政府应实现! 把问题提交给大众以及政策议事日程， 使多种意见不同的人参与到问题中来？ 的！催化型领导？[ 6] , 后者则构造了避免官僚单向度独白的! 公共能量场？, 参与其中的！ 一些人？ 就公共事务真诚交谈和协商， 并且参与者均能为这样的话语交谈作出切合情境的实质性贡献。
如前所述， 政府建筑属于政府提供的一种间接消费型公共物品， 也是政府形象的重要体现，公共管理对官僚制行政的价值重塑同样对其具有指导意义。要之， 政府建筑的供给在效率诉求之外， 还应考虑公平、民主、参与等价值的嵌入。
（一） 公平价值的嵌入
政府建筑在地理空间上的布点具有一定经济后果， 表现为， 政府建筑尤其是群体性建筑在城镇某一区域的出现， 对推动该区域经济发展和增加就业机会可起到一定的促进作用。原因或在于： 1. 拥有公信力的政府对入驻周围的工商企业起到了榜样带动作用， 提升了他们在当地持续投资的信心； 2. 政府建筑的出现， 将可以凭借政府财政资源改善所在区域的基础设施状况， 迁入的工商企业乃至居民从而可以名正言顺地! 搭便车？； 3. 政府建筑上马或完工后， 政府甚至会动员迁入一些工商企业和居民。
基于此， 政府建筑就好比一种稀缺的经济或政治资源， 其在空间上究竟配置给何方区域及其居民， 也因而攸关社会公平。流行的观点是， 城镇的经济资源和能量应该尽量聚集于某一中心区域， 从而充分发挥该区域的经济增长极作用， 在城镇经济欠发展时期， 这一想法完全在理。然而一段时间的发展之后， 乃至在该中心区域与其他区域之间形成了明显分化和反差， 经济资源仍旧一如既往地向类似于城镇！飞地？ 的中心区域集中， 就显得很不合适了， 因这将严重损害城镇其他区域居民的公平。越是这样的时候， 政府建筑促进公平的功能就越能显现出来。这时， 通过政府建筑向城镇欠发达区域的重新迁移和布局，进而带动欠发达区域的经济发展， 便能维护完全可以上升到宪政层次的公平价值。
在新公共行政和后现代主义看来， 公平还应包括人与自然之间的公平， 要求公共行政应致力于维护人与自然关系的平衡， 实际上也等于为后代着想进而体现为代际公平。政府建筑的供给和布点， 同样应该担负起增进此种公平的使命， 进而展现生态美学的审美要求： 避免强暴周围已有自然景观， 造成环境的污染以及能源的巨额耗费， 更应实现建筑的人工与自然的相得益彰， 浑然一体， 造就人工和生态景观的和谐美[ 7] , 最终体现出政府建筑供给的！科学发展观？.
（二） 民主价值的嵌入
在公共管理视界中， 人们已重新意识到公共行政理应在多个维度、全方位地展现民主价值，政府建筑的供给同样是其中一个值得注意的方面。如上述， 当前在我国司空见惯的现象是， 各级政府建筑的修造均倾向于选择高大、威严的外表， 设置多级台阶， 大面积用地， 而且政府建筑区正门往往十分宏伟， 并且门口安排武警或保安严密看守， 另外还要摆上狰狞石狮像之类的器物。如前所言， 这显然是受了传统建筑文化的影响， 实际上体现出一种变态！ 权力美学？ 观念：
政府意图以大尺度、大体量， 阔大和崇高来炫耀权力、威慑公众。这样的政府建筑风格负面影响实在太大。从民主的角度来说， 公众将在心理上对政府不由产生畏惧感和距离感， 这既倒置了主权在民的宪政原则， 也使得公众难以实现与政府官员的平等沟通， 堵塞了公众言路， 进而可能影响决策的民主化、科学化以及社会的和谐与稳定。除此之外， 政府建筑群的整体格调也往往显得很不透明， 重重叠叠， 幽长阴暗地通向难以瞥见的纵深处； 从色调来看， 也多以灰暗的深色为主； 从材质来说， 多用砖瓦堆砌， 而少见明亮的玻璃或窗户##所有这些， 均可能不必要地增添政府机关的神秘色彩， 导致公众对政府部门的隔膜和猜疑。
鉴于以上情况， 为了更好地体现公共行政的民主价值， 政府建筑的设计和供给应力求做到：1. 结合政府职能的转移和机构的合并重组， 政府建筑的创意总体上以小巧、精致为主线； 尽量精简用地， 裁撤台阶， 去除显示高贵、雍容的各种装饰意象； 减少甚至撤销门卫尤其是武装门卫； 2. 政府建筑群整体布局应略显活泼， 色调明快， 多用透明材质， 多开巨型窗户， 建筑区道路通畅连贯， 视野开阔。这些方面的努力， 将有助于缩短政府与公众的空间和心理距离， 凸显政府官员亲民色彩， 维护和增进民主。
（三） 参与价值的嵌入
参与主要是指公众对行政过程的参与。公共管理凸显了参与价值， 这恰如登哈特所言， 负责任的行政官员应该努力使公民不仅参与计划， 而且还参与执行实现公共目标的项目[ 8] .政府建筑如何更好地体现参与价值， 促进公众参与？ 除了上述有利于增进其民主价值的各种设想逐一落实之外， 还应重点注意这些方面： 1. 添设市民论坛、公共议事大厅、信访调解大厅一类的建筑场所。政府意图作出某项重大决定或需要解决复杂纠纷时， 即可以广泛邀请利益相关各方以及有意发言或旁听的公众列席其中， 就有关事项进行辩论、谈判和平等协商， 从而构建类似于！ 公共能量场？ 一类的议事场所。在后现代公共行政倡导者看来， 这将可以更好地促进参与和解决问题。2. 政府建筑信息化和虚拟化。信息化要求政府建筑的修建必须按照电子政务的运作流程进行微机和网络的通畅串接； 而虚拟化则是基于信息化的技术支持， 在一些办公业务上网后， 原先提供此类业务办理的政府建筑可以随之！ 上网？, 实行网上挂牌办公， 成为虚拟建筑。通过政府建筑信息化和虚拟化的建设， 既节省了资源， 也极大方便了公众的参与。
参与价值的实现也要求让处于第一线的街头官僚参与组织的决策。秉持价值中立的传统公共行政恰恰反对这一点， 从而贬抑了街头官僚人性价值。政府建筑也随之表现出同样的特点， 往往在建筑面积、材料、装潢等方面过分渲染等级差异， 造成街头官僚工作积极性的降低。根据这一情况， 就应注意到政府建筑要尽量淡化身份差别， 根据岗位性质不同而非官阶大小来修建； 缩短政府高层与街头官僚在建筑上的空间距离； 对后者的办公建筑在色调、装饰等方面进行更符合人性的设计。通过这些努力， 进而提高街头官僚的参与兴趣和能力。
三、结论
综上所述， 立足于公共管理语境， 需要拷问和检视的并不止于政府官员及其管理活动， 实际上， 政府建筑作为政府提供的一项间接消费型公共物品和政府形象的重要体现， 同样应该成为改革的对象。公共管理批判传统官僚制进而期许政府所致力实现的效率诉求， 以及公平、民主、参与等价值， 也一样要在政府建筑的供给和设计中得以鲜活体现。惟其如此， 公共管理改革才可能取得全面成功， 政府也才可能真正赢得公众发自内心的认同和拥护。
参考文献
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[ 3] 詹姆斯？ W? 费斯勒， 唐纳德凯特尔。 行政过程的政治 公共行政学新论[M ] . 北京： 中国人民大学出版社， 2002: 353.
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[ 7] 胡伯利。 关于建筑美学浅论[ J]. 今日科苑， 2006, （ 16）。
[ 8] 罗伯特？ B? 登哈特。 新公共服务 服务， 而不是掌舵[M ]. 北京： 中国人民大学出版社， 2004: 165.