对于恩施州农村小型水利工程建设与管理探讨
摘要:恩施州小型水利工程存在着集体所有的体制与农村分户经营的体制的矛盾。在恩施州农村小型水利工程的建设与管理中,应解决好集体所有的实现形式,解决好工程经营管理的活力问题,以促进工程良性运行,充分发挥工程效益。关键词:小型水利工程;建设;管理;对策
恩施州没有大型农田水利、引水灌溉工程,农业生产基础设施条件十分落后。而恩施州是一个农业大州,小型水利工程作为抗御自然灾害、改善农业生产、农民生活、农村生态环境的基础设施就显得尤为重要,它是促进农业增产,农民增收的物质保障条件。如何建设管理好农村小型水利工程,是一个十分紧迫的问题。
一、恩施州农村小型水利工程建设与管理存在的问题农村小型水利工程是乡镇及其以下集体、农户单独或联合兴修和管理的小型蓄水、引水、提水、打井、疏通河道及用于农田灌溉、防洪抗旱、水土保持、集镇和村组供水、安全饮水等设施。恩施州农村小型水利工程设施大多是20 世纪50 ～70 年代修建的。当时实行合作社和人民公社集体所有的经营管理体制,按照“民办公助”的原则,国家对集体经济兴建的农村小型水利工程给予补助,建成的设施归公社或生产队集体所有,实行集体管理。当时所有权是清晰的,所有权与经营权一致,工程维护管理较好。
农村实行家庭联产承包责任制以后,土地承包到了农户,生产工具也分到了户。新形势下产生的问题是,集体经济组织所依托的“集体”到底是谁?
集体所有制以什么形式来实现? “集体”虚设,农村小型水利工程所有者主体自然就“缺位”,跟着带来的问题是基层政府代替“集体”承担本该由“集体”
办的事,造成政府“越位”,政府与农民在农村小型水利工程管理中角色的“错位”。农民兴建维修农村小型水利工程改善生产和生活条件,是自己要干的事,结果变成了政府要农民干,甚至被人理解为政府加重农民负担。由于集体所有的体制与农村分户经营的体制之间的矛盾没有解决,维护管理责任就很难落到实处,造成“集体”所有的工程“有人使用,没人管理”,老化、损坏严重,有的工程甚至给国民经济和人民生命财产带来极大隐患。
二、解决恩施州农村小型水利工程建设与管理问题的途径从以上分析看出,农村小型水利工程建设与管理要解决的关键问题:一是要解决集体所有的实现形式,即有一种组织扮演“集体”角色,负起工程“业主”责任,明晰所有权;二是解决工程经营管理的活力问题,促进工程良性运行。
(一)解决恩施州农村小型水利工程建设与管理问题的指导思想及具体方案以组建用水合作组织,明晰工程所有权为核心,以增强经营管理活力为重点,以提供良好服务实现良性运行,充分发挥效益为目标。要有利于调动广大农民参与工程建设与管理的积极性,有利于现有设施的巩固和效益的发挥,有利于水资源的合理高效利用,有利于加快农村水利事业的发展。
1. 农户自用的微型工程,实行“自建、自有、自管、自用”体制。农户自用的微型引水工程设施,政府可酌情在经费上给予补助。这类工程作为农民的家庭私有财产,受法律保护。农户自有工程用不完的水,允许农户之间,按平等协商、互惠互利、有偿服务的原则,调剂余缺,充分发挥工程和水资源的最大效益。
2. 村组所有的小型水利工程,推行多种形式的农民用水合作经济组织管理体制。村组所有的水利工程,受益农户较多,应当按工程分布范围,组建用水协会等多种形式的农村用水合作组织。这种体制的特点:一是它不按村、组行政区划组建,符合水利工程建设与管理的特殊要求;二是明确用水户是建设主体、投入主体、所有者主体、受益主体,形成了以用水合作组织为纽带的利益共同体;三是机制灵活,合作办水利,就是要有钱的出钱、有力的出力、有设备的出设备,可以以物换工、以资换工、以工换工、以工换水,每个成员的权利责任和应尽义务都严格按章程办事。目前,这种农民用水合作组织在全国已发展到2万多户,恩施州还没有起步。
3. 在乡(镇)或人口集中地方的水利工程推行按“股份合作制”的企业管理体制。这类工程相对规模较大,有向单位、农户提供生活饮水任务,又有农田灌溉等任务,可按现代企业制度,组建法人实体,实行企业内劳动者平等持股,合作经营,劳动者与所有者相结合,股本和劳动共同分红的办法。
(二)解决恩施州农村小型水利工程建设与管理问题的形式及内容按照“谁投资、谁所有、谁管理、谁受益”和“自愿互利、公平竞争”原则组建的合作组织还必须采取灵活多样的形式,加强经营管理,落实工程维护管理和服务责任,千方百计发挥工程效益。
1. 用水合作组织自己直接经营管理。在用水合作组织内部民主选举负责人,制定章程,应作为农村小型水利工程管理体制的主要方式加以提倡。
2. 用水合作组织聘用“能人”经营管理。用水合作组织内部找不到合适人选时,可以聘用组织外的“能人”具体负责经营管理。用水合作组织对受聘者实施监督。
3. 承包管理。不改变所有权属,它通过合同契约,由工程的所有者把管理权委托给承包者,同时对双方权利、义务、责任给予明确,承包者比合作组织聘用的管理负责人有更大的自主权。承包者可以是合作组织内部成员,也可以是合作组织以外的人,可以是一个人,也可以是几个人组成的小组。
4. 租赁管理。严格地说,它与承包经营管理属于同一类型,只是所有权与经营管理权分离得更进一步,租赁者在经营管理上有更多的自主权。租赁者可以直接或间接从经营利润中获取报酬,同时也承担更多的经济责任和风险。它适用于乡(镇)或人口集中地方的水利工程管理。
三、解决恩施州农村小型水利工程建设与管理问题应注意的事项(一)要制定有利于推动农村小型水利工程建设与管理的政策和法规。2002年10月,国务院办公厅颁布了《水利工程管理产权制度改革的实施意见》,是我们解决农村小型水利工程建设与管理的指导性文件。很多省市像重庆、山东、甘肃等都制定了《小型水利工程建设管理办法》,恩施州也可出台相应的政策。
(二)做好农民群众的宣传、组织、引导工作,帮助农民自己组织起来,兴办自己的事业。恩施州地理气候特殊,有些引水工程,在少数年份或许用不上,少数农户就有侥幸心理,缺乏对水利工程维护的重视。需要各级干部及广大水利工作者宣传、引导。
(三)制定农村小型水利工程建设规划和指导性计划,做好工程建设前期服务工作,包括组织力量对水资源利用,工程布局,项目设计等合理性审查等。
(四)提供资金、材料设备等予以扶持,包括正常情况下的资金补助和发生特大自然灾害时的补助。近几年恩施州水利部门已争取了部分资金对人畜饮水和安全饮水工程进行扶持,取得了较好效果。
(五)要建立和完善基层技术推广服务体系,提供工程建设与管理中的技术指导、信息、培训、科普宣传等服务。
(六)对农村小型水利工程建设与管理要加强监督,防治政府补助经费、农民集资和收取的水费被截留挪用,防止无偿频调农民工、垄断水利公共资源、侵害农民利益等违法事情发生。
总之,我们应该解放思想,转变观念,坚决破除农村无偿使用小型水利工程的旧习惯,树立“全社会办水利”和“以水养水”的指导思想,建立起产权明晰化、投资多元化、经营市场化、服务社会化的新管理体制,加快恩施州水利产业市场化进程,适应农村经济结构调整的步伐,使水利产业政策符合恩施州“一主三化”发展战略的要求。