地方政府举债与风险防控的会计学思考
面对国际性的金融危机，我国要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策以扩大国内需求，保持经济增长。为保证经济的平稳发展，减轻中央财政的压力，地方政府利用债券进行融资，而在地方债券资金的筹集和使用过程中同样会出现风险问题。
一、债券筹资与地方经济发展
地方政府债券是和国债相对应的概念，它是以承担还本付息责任为前提，进行融资的一种债务凭证。由地方政府及其受理的机构发行，以地方税收收入作为偿还的保障，主要用于地方性公共设施的建设，比如交通、教育、医院、住宅、住宅等保障性安居工程，农村民生工程，农村基础设施，社会事业基础设施，生态建设工程，以及地震灾后恢复重建及其他涉及民生的项目建设等，不得用于经常性支出和楼堂馆所项目建设。由财政部代理发行，列入省级预算进行管理。
（一）利用地方债券融资能够满足我国目前经济的发展。
在我国经济运行趋缓的形势下，为了扩大内需，保持经济平稳较快发展，地方债的发行将会对地方经济的发展提供有力的支持。同时政府可以对相关企业实行减免税政策，减轻企业的负担，这样使企业能够有更多的资金用于技术更新、产品开发与创新，增强企业的竞争力，帮企业度过难关。债券筹资获得的资金可以用于社会公益事业，为企业的发展创造良好的环境，从而为经济的增长奠定基础
（二）利用地方债券进行融资能够减轻中央财政压力。
中央财政代替地方政府发债，不仅不利于培养地方政府的偿债意识和责任，而且也加重中央财政的债务负担。随着金融危机对实体经济的冲击，整体财政收入必然遭受到影响，许多地方政府面临的财政压力比较沉重。在对“地方性公共品”的提供上，地方政府无疑具有信息的绝对优势。地方政府对“地方性公共品”的需求了解和信息掌握上比中央政府更具有优势，因此通过发行地方政府债券筹集资金来建设“地方性公共品”，能够实现公共资源的优化配置，也使地方政府债券的还款来源得到保障。
（三）利用地方债券进行融资能够完善社会的融资结构。
在现在的金融体系中，能够让公共部门和公共项目获得大规模的、长期的、低成本贷款的融资渠道和提供贷款的金融机构少有存在。
这些项目和部门所需的资金基本上来自财政的直接投资或者银行的借款，这样的结果是直接使政府财政负担加重，银行资金的流动性降低，影响银行资产的质量水平及收益状况。倘若把地方债券作为筹资的一个新的渠道，不仅可以逐步改善目前的社会融资结构，而且能够减少社会资金错配所产生的金融风险。
二、地方债券融资存在的风险问题
利用地方政府债券进行融资，允许地方政府发债这会面临很大的政策风险和财政风险，包括过分举债可能导致地方政府破产（政府发行债券以未来的税收做担保，只要不超过一定的负荷，引起问题的可能性比较小，而且还可以通过进一步举债来偿还以往年次发行债券的利息和本金。）；欠债不还行为还会严重损害政府的诚信，甚至引发一些过激行为；此外，地方政府极可能将债券资金用于某些收益并不确定的竞争性项目的投资中，从而产生不良后果。
（一）政绩风险
利用地方政府债券进行融资，存在较大的政绩风险。我国《预算法》规定严禁地方政府擅自举债，如果没有严格的约束机制，地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题，一旦出现问题，地方政府、中央政府会承担怎样的责任，这都是令人担忧的。
（二）政府信用危机
利用地方政府债券进行融资可能会引起地方政府的信用危机，地方债券一般在地区范围内发行，投资者一般是当地的购买者，债券流通也在地方范围内进行。由于地方投资者对地方政府信用、财政状况相对比较了解，这使得地方政府的债务融资要经受住市场的严峻考验。而且在特定经济形势下，是否会出现政府信用透支，导致公权滥用，引发进一步社会问题这也是值得深入思考的问题。
（三）削弱中央财权
允许地方政府利用发行债券进行融资，虽然会在某些程度上可以起到缓解中央政府与地方政府之间的矛盾的作用，但是，中央政府会因此无法对地方财产权实施有效的控制，使得宏观调控的政策在某一层面上难以执行，甚至产生抵消力量，地方财政也很可能会出现盲目扩张的行为。同时，利用地方政府债券融资取得的收入不能保证完全不被挪用，而且地方政府的责任界定比较模糊，这也会造成债券资金运用效率的下降。
（四）偿债风险
地方政府债务过重时会引发偿债风险。我国地方政府或多或少地都存在隐性和显性债务，地方政府债务负担较重，地方政府的“隐性”
债务一方面要求通过发行债券显性化，另一方面这也是地方政府利用地方政府债券取得进一步融资机会的巨大障碍。一部分基层政府的负债主要是因为应付日常支出和人头费用而形成的被动型负债，而省市级地方政府为了加速经济结构的调整和产业的升级换代，围绕大中城市的建设，直接或间接借入内外债务，积累了相当规模的债务和还本付息的压力。
三、地方债融资风险的会计思考
在实际生活中，政府已经出台一部分管理措施与办法，比如财政部有关文件明确表示，要加强对地方政府债券收支的管理和监督，建立和健全债务项目申报、审批、绩效考评和监督等制度，提高资金管理的科学化水平；地方政府债券资金使用要自觉接受纪检监察部门、审计部门的监督与检查，但是远远不够。
会计具有核算与监督的职能，通过会计核算对大量的经济业务进行记录、计算、归类、整理和汇总，并通过一定得程序，全面、综合的反映经济活动过程和结果，并为管理提供有用的信息。在债券发行筹资和使用的过程中，我们要充分重视和利用会计这一工具和信息系统，积极建设与完善政府会计，对政府的财务资源进行有效的管理。
（一）偿债风险控制
由于目前地方政府普遍存在隐性债务，而且规模相当大。地方债务风险有很多来源。最严重的风险是偿债风险。地方债务具有潜在破坏性，很容易失控，进而酿成严重后果。所以，对待地方政府债务问题需要严谨慎重的态度。而且不得不考虑到时可能发生的不能偿还债务的情况。
我们可以借鉴企业资产负债的管理方法，编制政府的资产负债表，并通过几个指标来控制政府的债务规模和偿债风险。
1、利息支出率，可以用来反映地方政府当期财政或税收收入偿付债务利息能力的大小。利息支出率I=（净利息支出/财政收入），利息支出率II=（净利息支出/地方税收收入），该项指标能够将地方政府举债需求同其偿还能力挂钩，有效遏制其扩大债务规模的冲动。
2、债务率（债务余额／财政收入），该指标可来对债务总量的进行控制，而且还能反映地方政府通过当期财政收入满足偿债需求的能力。
3、资产负债率（债务余额／总资产），该指标可以全面地对方政府的总体风险和资产负债情况进行衡量。地方政府可以通过估算与其总资产水平相适应的借款水平来确定借款规模。
（二）信息披露公开化、透明化
确认、记录、计量和报告会计信息，控制风险，提高透明度主要包括三个方面的要求:①建立政府债务统计与报告制度并保持与债务预算制度相适应；②完善与健全会计制度，使政府的各项经济活动能够得到真实有效地反映。③建立与完善地方债券信息披露制度，加强社会公众和投资者等利益相关者对地方财政运行状况和财政债务状况的监督力度。同时，对于不符合负债定义、确认条件和计量标准及无法量化的政府隐性债务，要在政府财务报告附注中将相关信息进行披露，从而使政府所有的债务信息全面、系统地披露。
（三）以地方政府为主体进行会计核算
在市场经济条件下，地方政府已成为具有独立经济利益的主体。地方政府要对债务信息进行标准化的披露，同时还要详细规定债务信息报告、预测、时效性和专业审计等的标准。地方政府应当报告所有的债务情况，并尽量做到使隐性负债显性化。在这方面我国可以借鉴国外的经验，世界上一些国家实行权责发生制，将其作为提高政府部门绩效、防范财政风险和加强政府受托责任的重要方法。目前英国的政府会计已经转向以权责发生制为基础(或修正权责发生制为基础，所谓修正的权责发生制，是指在基金收入的确认中，各种收入项目可以再收到之前先进行确认，但在实务中，财产税通常按权责发生制进行确认，其他收入项目的金额和收取现金几乎是同步的，因此采用现金制。但是现金支出通常采用权责发生制。)，并以此为基础编制政府财务报告。英国政府部门的财务报告中不仅包括核心财务报表反映的财务信息，还包括报表附注中披露的大量分析性、解释性信息及非财务信息，这能帮助信息使用者把财务信息的内涵理解的更好，将财务信息与部门业务活动紧密联系起来，正确评价该部门业绩，而且也有利于改进各部门的财务管理和相关决策。
（四）建立科学的风险预警体系
在管理地方政府债务时，还需要建立科学的风险预警机制。为了评估地方债务的总体风险可以建立一套监测、预警体系，该体系能够按各个地方政府的财政状况进行排名，可以动态的进行前瞻性的评价与考核债务的违约风险，及时发现问题，最大限度地遏制地方政府债务危机的发生。预警体系的建立既会对道德风险有一定的威慑作用，而且甚至有时其约束力比市场规则更强。从中长期来看，风险预警体系中的数据和分析指标能够为地方政府的信用评级提供基础，从而为有条件的地方政府发债和发展地方债券市场创造条件。同时政府审计部门和授权的独立于第三方的注册会计师事务所应定期监控地方政府债务规模，并在情况恶化时提供技术上的支持，当债务赤字规模超过当期财政收入某一数字时，就应该及时提出预警。我国各级地方政府可以参考国际经验并结合自身的实际特点, 为各项指标制定安全线范围, 一旦某一指标超过了安全线, 就应马上采取适当的应对措施。
（五）加强预算控制和健全预算会计
政府预算，是经法定程序批准的年度性财政收支计划。它反映国家或者政府在财政年度内收支活动应达到的收支指标和收支总额间的关系，是国家进行经济管理的重要手段。同时也应凭此对政府财政业绩和政府受托责任制的履行情况进行考核与评价。
在当前金融危机的背景下，通过发行地方政府债券来增强地方投资能力，实现地方财政与中央投资项目的同步配套，以扩大内需、刺激消费，保持经济的稳定增长，这确实是有必要。但是，对于如何在发挥地方政府债券的最大效益的同时，防范可能存在的风险，把事情办好，是我们必需要考虑的重要问题。因此我们必须加强政府会计建设，完善预算会计、基金会计等，只有防患于未然，才能真正发挥地方债促进经济发展的功能。地方政府债券资金使用要充分体现科学发展观的要求，保持经济增长，积极促进经济结构调整和发展方式转变。
一、债券筹资与地方经济发展
地方政府债券是和国债相对应的概念，它是以承担还本付息责任为前提，进行融资的一种债务凭证。由地方政府及其受理的机构发行，以地方税收收入作为偿还的保障，主要用于地方性公共设施的建设，比如交通、教育、医院、住宅、住宅等保障性安居工程，农村民生工程，农村基础设施，社会事业基础设施，生态建设工程，以及地震灾后恢复重建及其他涉及民生的项目建设等，不得用于经常性支出和楼堂馆所项目建设。由财政部代理发行，列入省级预算进行管理。
（一）利用地方债券融资能够满足我国目前经济的发展。
在我国经济运行趋缓的形势下，为了扩大内需，保持经济平稳较快发展，地方债的发行将会对地方经济的发展提供有力的支持。同时政府可以对相关企业实行减免税政策，减轻企业的负担，这样使企业能够有更多的资金用于技术更新、产品开发与创新，增强企业的竞争力，帮企业度过难关。债券筹资获得的资金可以用于社会公益事业，为企业的发展创造良好的环境，从而为经济的增长奠定基础
（二）利用地方债券进行融资能够减轻中央财政压力。
中央财政代替地方政府发债，不仅不利于培养地方政府的偿债意识和责任，而且也加重中央财政的债务负担。随着金融危机对实体经济的冲击，整体财政收入必然遭受到影响，许多地方政府面临的财政压力比较沉重。在对“地方性公共品”的提供上，地方政府无疑具有信息的绝对优势。地方政府对“地方性公共品”的需求了解和信息掌握上比中央政府更具有优势，因此通过发行地方政府债券筹集资金来建设“地方性公共品”，能够实现公共资源的优化配置，也使地方政府债券的还款来源得到保障。
（三）利用地方债券进行融资能够完善社会的融资结构。
在现在的金融体系中，能够让公共部门和公共项目获得大规模的、长期的、低成本贷款的融资渠道和提供贷款的金融机构少有存在。
这些项目和部门所需的资金基本上来自财政的直接投资或者银行的借款，这样的结果是直接使政府财政负担加重，银行资金的流动性降低，影响银行资产的质量水平及收益状况。倘若把地方债券作为筹资的一个新的渠道，不仅可以逐步改善目前的社会融资结构，而且能够减少社会资金错配所产生的金融风险。
二、地方债券融资存在的风险问题
利用地方政府债券进行融资，允许地方政府发债这会面临很大的政策风险和财政风险，包括过分举债可能导致地方政府破产（政府发行债券以未来的税收做担保，只要不超过一定的负荷，引起问题的可能性比较小，而且还可以通过进一步举债来偿还以往年次发行债券的利息和本金。）；欠债不还行为还会严重损害政府的诚信，甚至引发一些过激行为；此外，地方政府极可能将债券资金用于某些收益并不确定的竞争性项目的投资中，从而产生不良后果。
（一）政绩风险
利用地方政府债券进行融资，存在较大的政绩风险。我国《预算法》规定严禁地方政府擅自举债，如果没有严格的约束机制，地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题，一旦出现问题，地方政府、中央政府会承担怎样的责任，这都是令人担忧的。
（二）政府信用危机
利用地方政府债券进行融资可能会引起地方政府的信用危机，地方债券一般在地区范围内发行，投资者一般是当地的购买者，债券流通也在地方范围内进行。由于地方投资者对地方政府信用、财政状况相对比较了解，这使得地方政府的债务融资要经受住市场的严峻考验。而且在特定经济形势下，是否会出现政府信用透支，导致公权滥用，引发进一步社会问题这也是值得深入思考的问题。
（三）削弱中央财权
允许地方政府利用发行债券进行融资，虽然会在某些程度上可以起到缓解中央政府与地方政府之间的矛盾的作用，但是，中央政府会因此无法对地方财产权实施有效的控制，使得宏观调控的政策在某一层面上难以执行，甚至产生抵消力量，地方财政也很可能会出现盲目扩张的行为。同时，利用地方政府债券融资取得的收入不能保证完全不被挪用，而且地方政府的责任界定比较模糊，这也会造成债券资金运用效率的下降。
（四）偿债风险
地方政府债务过重时会引发偿债风险。我国地方政府或多或少地都存在隐性和显性债务，地方政府债务负担较重，地方政府的“隐性”
债务一方面要求通过发行债券显性化，另一方面这也是地方政府利用地方政府债券取得进一步融资机会的巨大障碍。一部分基层政府的负债主要是因为应付日常支出和人头费用而形成的被动型负债，而省市级地方政府为了加速经济结构的调整和产业的升级换代，围绕大中城市的建设，直接或间接借入内外债务，积累了相当规模的债务和还本付息的压力。
三、地方债融资风险的会计思考
在实际生活中，政府已经出台一部分管理措施与办法，比如财政部有关文件明确表示，要加强对地方政府债券收支的管理和监督，建立和健全债务项目申报、审批、绩效考评和监督等制度，提高资金管理的科学化水平；地方政府债券资金使用要自觉接受纪检监察部门、审计部门的监督与检查，但是远远不够。
会计具有核算与监督的职能，通过会计核算对大量的经济业务进行记录、计算、归类、整理和汇总，并通过一定得程序，全面、综合的反映经济活动过程和结果，并为管理提供有用的信息。在债券发行筹资和使用的过程中，我们要充分重视和利用会计这一工具和信息系统，积极建设与完善政府会计，对政府的财务资源进行有效的管理。
（一）偿债风险控制
由于目前地方政府普遍存在隐性债务，而且规模相当大。地方债务风险有很多来源。最严重的风险是偿债风险。地方债务具有潜在破坏性，很容易失控，进而酿成严重后果。所以，对待地方政府债务问题需要严谨慎重的态度。而且不得不考虑到时可能发生的不能偿还债务的情况。
我们可以借鉴企业资产负债的管理方法，编制政府的资产负债表，并通过几个指标来控制政府的债务规模和偿债风险。
1、利息支出率，可以用来反映地方政府当期财政或税收收入偿付债务利息能力的大小。利息支出率I=（净利息支出/财政收入），利息支出率II=（净利息支出/地方税收收入），该项指标能够将地方政府举债需求同其偿还能力挂钩，有效遏制其扩大债务规模的冲动。
2、债务率（债务余额／财政收入），该指标可来对债务总量的进行控制，而且还能反映地方政府通过当期财政收入满足偿债需求的能力。
3、资产负债率（债务余额／总资产），该指标可以全面地对方政府的总体风险和资产负债情况进行衡量。地方政府可以通过估算与其总资产水平相适应的借款水平来确定借款规模。
（二）信息披露公开化、透明化
确认、记录、计量和报告会计信息，控制风险，提高透明度主要包括三个方面的要求:①建立政府债务统计与报告制度并保持与债务预算制度相适应；②完善与健全会计制度，使政府的各项经济活动能够得到真实有效地反映。③建立与完善地方债券信息披露制度，加强社会公众和投资者等利益相关者对地方财政运行状况和财政债务状况的监督力度。同时，对于不符合负债定义、确认条件和计量标准及无法量化的政府隐性债务，要在政府财务报告附注中将相关信息进行披露，从而使政府所有的债务信息全面、系统地披露。
（三）以地方政府为主体进行会计核算
在市场经济条件下，地方政府已成为具有独立经济利益的主体。地方政府要对债务信息进行标准化的披露，同时还要详细规定债务信息报告、预测、时效性和专业审计等的标准。地方政府应当报告所有的债务情况，并尽量做到使隐性负债显性化。在这方面我国可以借鉴国外的经验，世界上一些国家实行权责发生制，将其作为提高政府部门绩效、防范财政风险和加强政府受托责任的重要方法。目前英国的政府会计已经转向以权责发生制为基础(或修正权责发生制为基础，所谓修正的权责发生制，是指在基金收入的确认中，各种收入项目可以再收到之前先进行确认，但在实务中，财产税通常按权责发生制进行确认，其他收入项目的金额和收取现金几乎是同步的，因此采用现金制。但是现金支出通常采用权责发生制。)，并以此为基础编制政府财务报告。英国政府部门的财务报告中不仅包括核心财务报表反映的财务信息，还包括报表附注中披露的大量分析性、解释性信息及非财务信息，这能帮助信息使用者把财务信息的内涵理解的更好，将财务信息与部门业务活动紧密联系起来，正确评价该部门业绩，而且也有利于改进各部门的财务管理和相关决策。
（四）建立科学的风险预警体系
在管理地方政府债务时，还需要建立科学的风险预警机制。为了评估地方债务的总体风险可以建立一套监测、预警体系，该体系能够按各个地方政府的财政状况进行排名，可以动态的进行前瞻性的评价与考核债务的违约风险，及时发现问题，最大限度地遏制地方政府债务危机的发生。预警体系的建立既会对道德风险有一定的威慑作用，而且甚至有时其约束力比市场规则更强。从中长期来看，风险预警体系中的数据和分析指标能够为地方政府的信用评级提供基础，从而为有条件的地方政府发债和发展地方债券市场创造条件。同时政府审计部门和授权的独立于第三方的注册会计师事务所应定期监控地方政府债务规模，并在情况恶化时提供技术上的支持，当债务赤字规模超过当期财政收入某一数字时，就应该及时提出预警。我国各级地方政府可以参考国际经验并结合自身的实际特点, 为各项指标制定安全线范围, 一旦某一指标超过了安全线, 就应马上采取适当的应对措施。
（五）加强预算控制和健全预算会计
政府预算，是经法定程序批准的年度性财政收支计划。它反映国家或者政府在财政年度内收支活动应达到的收支指标和收支总额间的关系，是国家进行经济管理的重要手段。同时也应凭此对政府财政业绩和政府受托责任制的履行情况进行考核与评价。
在当前金融危机的背景下，通过发行地方政府债券来增强地方投资能力，实现地方财政与中央投资项目的同步配套，以扩大内需、刺激消费，保持经济的稳定增长，这确实是有必要。但是，对于如何在发挥地方政府债券的最大效益的同时，防范可能存在的风险，把事情办好，是我们必需要考虑的重要问题。因此我们必须加强政府会计建设，完善预算会计、基金会计等，只有防患于未然，才能真正发挥地方债促进经济发展的功能。地方政府债券资金使用要充分体现科学发展观的要求，保持经济增长，积极促进经济结构调整和发展方式转变。