行政法观念更新试论
【摘要】市场经济的建立和发展, 使已有的行政法从观念到体系面临着尖锐的挑战进行观念更新属势在必然。为适应市场经济的需要, 我国的行政法应从以“ 管理” 为目的到以“ 服务” 为宗旨从注重“ 权力” 行使到注重“ 权利” 保障从依靠“ 命令” 到依靠“ 协商” 从强调实体法到强调程序法。【关键词】行政法权利保障协商手段程序法对我国计划经济体制下, 形成且积淀日久的种种行政法传统观念, 进行改变更新, 是市场经济为行政法学研究提出的重要课题。本文就此提出数点拙见, 以期引起更深人的理论思考。
一、从认“ 管理” 为目的到以“ 服务” 为宗旨
在对行政法的本质及其作用的认识上, 我国曾长期受前苏联行政法理论的影响, 片面强调“ 管理需要” 之说。如把行政法简单定义为, 是规定国家各个方面的行政管理的法律规范的总称。断言其目的主要在于保证国家各项行政管理活动的顺利进行等。这一视“ 管理需要” 为行政法存在的根本意义, 终极目的的结论, 终将随同市场经济的发展而被“ 服务” 为宗旨的行政法理论彻底取代。这是因为:
1.在市场经济体制下, 驱动全部社会运行的轴心, 决定社会中各种经济利益资源等配置的关键, 已经不在于政府而在于市场。这便从根本上丧失了以往计划经济体制下, 政府高居“ 神坛” , 一切围其行政指挥棒旋转的客观条件。而反过来, 要求政府机关的设立与动作的目的, 须基于和围绕为市场活动提供必要的服务和保障。进一步, 法律包括行政法在内, 也主要因之具有促进和保证市场的健康发育、高速发展之功能, 方才有赖以存在的理由。
2.市场经济无疑比以往的经济制度更需求法制。其中, 自然也含有内容几乎涉及所有领域的, 各类行政性法律、法规、规章等的调整。因为舍此竞争激烈、矛盾及利益冲突交错重叠, 存在有较大自发盲目性的市场, 难免陷人混乱无序、低效高耗的状态。但是, 市场经济下的行政法, 不能重蹈以前仅仅是把经济及社会生活的其它领域管死卡死的复辙。而是要立足于建立并维持既充满生机活力又安定有序的市场。如此方不与市场的内在需求南辕北辙。
3.市场经济中孕育并生长的观念为祟尚自由平等, 尊重人权, 一切从有利培养、造就和发挥人的能力, 实现人的价值出发。这些自然排斥计划经济体制下, 那种单纯围绕如何实现政府进行有效的“ 管理” “ 控制” 的, 明显具有浓厚的功利主义、政策主义倾向, 实质是把人当成管理标的物的传统行政法理论。相反, 需要将政府的“ 管理” 和“ 服务” 溶为一体, 树立“ 管理即是服务” 的思维模式, 不再将两者分割直至对立起来。
遵循“ 服务为目的” 的主导思想, 笔者以为, 我国今后应更多地考虑和制定一些带有“ 指导” 、“ 协调”、“ 服务” 、“ 给付” 性质的行政法诸如, 以有关税收调控、信贷调控、预算调控、投资指导、外贸协调、产业导向、环境保护, 以及养老助残、失业救济、医疗保险、义务教育等为内容的法规、规章等。行政立法的这一转向, 对于我国顺利实现向市场经济过渡, 具有决定性意义。
二、从崔七“ 权才” 行使到渔重“ 权利” 保障
在计划经济体制下, 行政权力是驾于一般公民权利之上的。甚至可以说以限制后者为出发点。故其时众多的行政法规、规章等, 在对行政职权的规定上, 往往是面面俱到、不厌其详, 乃至不惜超出授权法规定的范围、界限、程度等去作开辟延伸。相反, 对于行政相对人的权利却惯于寥寥数语、一笔带过。或者只空洞规定行政相对人的权利, 却不规定实现这些权利的程序。甚至随意折扣截留宪法法律早已赋予公民的各项权利。而在实际的行政管理过程, 凭借行政权力而侵犯相对人的合法权利, 或随意为相对人增设法外义务等现象, 也是屡见不鲜的。如此其实也不足怪, 归根结底是由于计划经济体制下, 一方面仍旧是“ 行政权力支配一切” , 另一方面普通的生产者和生产组织等没有独立的法律主体资格, 勿庸说权利, 连起码的权利意识也难以萌发。
而在市场经济下, 做为市场上最活跃且举足轻重的主角—生产者和生产组织, 由于经济权利的不断增长, 又进一步激发出他们各方面的权利渴望与需求的全面扩展。而整个社会经济效益、发达程度的提高, 反过来也依赖所有的市场经济主体, 在社会的经济、政治等各项事务领域中, 对其自身权利的认知、使用及捍卫能力的全面发挥。从而尊重保障市场主体的各项合法权利益, 便顺理成章地成为全社会所一致公认和共同追求的价值取向。行政法也失去了在对待国家权力与公民权利时, 继续采取厚此薄彼态度的理由。即是说, 不能再单纯重视并热衷于为政府行权鸣锣开道, 而漠视乃至压抑一般公民权利的行使和利益的实现。
笔者以为, 行政法重新摆放“ 权力” 与“ 权利” 的位置, 树立权利保障的精神原则应体现在肯定公民等在行政法上的一切权利均为本源、固有的, 而非是由行政权力所分割、让渡的。更不能允许视公民权利为无独立性的, 可以被行政权力任意吸纳的附属品承认公民权利与行政权力是能够并且必须明确界分的。承认公民权利是行政权力的天然界限, 后者的行使一旦超越此限则意味着权力滥用和须承担法律责任着眼于以法满足公民对权利和自由的渴求, 保障他们通过合法的手段实现其正当的利益。即便在行政管理领域, 对于普遍公民而言, 凡是法律所没有禁止的, 也都是被允许的。对非属于法律所明确设定的义务, 公民一律有权不予或者拒绝履行主动确认和保障某些必须借助于行政的积极作为方可实现的个人权利。如环境权、取得社会福利荣誉权等洛守行政权力的范围界限。对各类行政职权一律应由法律逐一列举规定。凡是法律所没有规定的, 均是月屯被允许的不得籍口国家、公务需要等, 随意剥夺处置一般公民等的权利, 如果系因行政权力之行使, 给行政相对人的合法权利益造成了侵损害, 则无论该行为违法与否, 则必须进行赔补偿。
当然, 如此说也不意味着, 要简单地以水落石出的办法, 来处理行政权力与一般公民权利的矛盾不可否认, 在市场经济活动中, 难以避免会出现非法牟利、投机倒把、坑蒙拐编、剥削欺压、非法雇工等等流弊若没有强有力的行政权力做后盾, 及时予以打击惩治, 善良诚实守法者将会受害于奸险狡诈之徒, 人们则连最起码的生存权也要岌岌可危。况且, 在严酷的市场竞争中, 由于老弱病残等不利之客观因素, 而处于劣势者, 如果缺乏政府运用权力给予照顾庇护, 也将处境堪虞。可取的显然是, 依照我国宪法所确立的有关精神原则, 通过行政性法律、法规等, 对两者进行合理、适当的配置, 使两者由从前的互相对立、排斥, 此消彼长, 而转化为既互相协调又互相监督制约, 均衡发展同步加强, 呈良性状态。
三、从依常“命令” , 到依常“协商”
在我国市场经济体制建立之前, 虽不能说没有行政法, 但其中极少蕴含现代法应有之民主精神。其主要作用, 不过在于保证行政命令、长官意志、红头文件等, 能以行政法的名义畅行其道。故而在行政管理过程中, 通常是凡事没商量, 只讲“ 我令你行” 、“ 我管你服” 。结果是带强制性质、命令色彩的手段方式倍受宠幸, 几乎成为行政执法的唯一选择。如此对于维持巩固行政秩序固然能产生立竿见影之效果, 但其弊端在于不利贯彻我国宪法所确立的国家管理实行民主化的政治原则, 易影响政府机关与人民群众之间本应保持的理解、融洽关系。同时, 一般强制命令等手段也最易导致武断、专横、滥用权力等。
1.市场经济需求行政行为, 改变过去凡事依靠发出指挥命令, 动辄实施强制或处罚的管理方式。向着更多地依靠说服教育、示范指导、平等协商、互惠互利等过渡。总之, 应逐步做到擅于通过弹性化、软约束的手段, 包括借助于利益动机的驱使等, 来达到行政之目的。如是说的原因在于市场经济下的政府与公民, 已经由计划经济下那种实质上的行政关系, 变成了真正意义上的行政法律关系。行政关系中双方处于完全、绝对化的支配、固定不变的主动与被动状态而行政法律关系则体现双方身份与地位互相独立, 在支配与被支配、主动与被动方面允许在一定条件下角色换位等。行政法律关系的建立, 决定了政府与公民之间, 只能讲平等、尊重、诚信, 尽量以协商的方式实现双方意志和行动的统一。
2.各类主体之间的平等往来, 交换服务, 互通有无, 是市场经济的通行原则。这要求行政行为的发出, 也不宜仅止于考虑政府行使权力之需要。而应设法作到使相对人对于行政行为的服从, 不光凭靠道义、理念或信赖, 同时也与一定的实际利益联系在一起。
即是说, 假若行政相对人付出了代价, 他的某种合法合理要求就可得到满足。即便他听从了某种行政指导劝告, 也可以从中获得启发而少走弯路。毫无疑问, 在市场经济下, 通常人们对于行政行为的服从, 违心、被迫的因素减少了, 而情愿、主动的成份增加了。如此也给从“ 命令行政” 到“ 协商行政” 的过渡提供了基础。
笔者以为, 时下普遍兴起的行政合同手段, 对于转变政府行为的方式, 具有指导和示范意义。因为, 在订立行政合同的过程中, 并非凭政府机关的单方情愿而一锤定音, 而是基于双方当事人在平等协商基础上的“ 合意” 。如此, 既体现了行政机关的意向, 又给行政相对人保留了相当的选择余地、行为自由及优惠待遇等。其优点在于能够体现民主精神, 保证公民参与, 防止官僚主义, 减少唯命是从, 避免行政创伤, 发挥行政相对人的积极性创造性等, 的确可资借鉴。
四、达凡层虽调实体法到强调程序法
我国的行政法从理论到实践, 经久以来陷人过份强调行政实体法, 而忽略行政程序法之误区。寻其原委, 可归结到计划经济体制下, 行政权力的种角无所不至, 行使方式任意性极强, 必然本能地排除和摆脱程序的束缚。
1.市场经济则要求我们树立起以行政程序法为核心的观念。理由在于市场经济要求程序化行政。从前不讲程序的“ 行政” , 可以“ 适应” 分散经营、封闭经营、生产方式单一的农业经济, 却难以适应本质上要求井然有序、系统严密的工业经济可以控制仅以满足生产者自身需要为目的、偶然进行产品交换的自然经济, 却无法指导商品如潮、规模恢宏且要求流通顺畅、比例适当的现代市场。进一步, 基于经济的发达, 科学技术日新月异, 信息领域瞬息万变, 连管理的客体, 如原子能、航空、电子技术等, 均需基于严格的程控和精确的计算, 非程序化行政显然无法与之同日而语。
2.现代市场作为一个格局复杂、角逐激烈的“ 竞技场” , 要保证其公平、有序、安全, 真正有效, 必须立于统治地位的唯有程序规则。不仅要求做为“ 参赛” 者的各类市场主体依程序进人角色, 同时行政机关也须依程序担当裁判, 而不能乱亮红绿灯、鸣笛吹哨等。当然, 市场经济下, 行政管理已开始从个案调整、逐事行令, 转变为进行普遍的、一般性的规范, 行政的程序化也在此前提和条件下方具可能性。
3.行政程序法的最根本价值, 还在于它不同于主要是为行政机关赋予职权的实体法其更偏重于为行政机关设定义务、责任, 而给行政相对人规定权利。唯有它才能调整恢复由行政实体法打破的, 政府与公民的“ 平等” 就此而言, 关注与强调行程序法, 亦应当成为中国行政法的永恒主题。